人口老齡化是全球性的人口發展趨勢，也是世界各國共同面臨的治理難題。虛擬養老院是一種應對養老難題的智慧居家養老服務模式，是對養老服務“碎片化”供給的有效整合。十余年來，虛擬養老院在我國多地推廣，呈現出服務群體擴大、服務內容多元、智能化特征凸顯等特點，但也面臨一系列瓶頸制約。對此，應豐富服務類型，提供“老年友好型”產品服務；加強養老服務隊伍建設，擴大專業人才供給；建立公平競爭機制，激發市場與社會活力；完善養老服務質量評估體系，加強政府的監督管理職能。

人口老齡化是全球性的人口發展趨勢，也是世界各國共同面臨的治理難題。1999年，中國正式宣布進入老齡化社會。截至2019年末，中國60歲及以上老年人口占總人口比重為18.1%，65歲及以上人口比重為12.6%。預測到2025年、2050年，全國60歲及以上老年人口將分別達到3億、4.8億，占總人口比重將分別達到21.2%、35.2%。隨著中國老齡化和高齡化問題的日益加重，養老服務需求巨大，在國家養老資源不足、家庭養老功能弱化的情況下，傳統養老服務模式受到前所未有的挑戰。

加之新冠肺炎疫情暴發，老年人的居家養老服務需求激增。2020年3月13日，國家發改委等部門聯合印發《關于促進消費擴容提質加快形成強大國內市場的實施意見》，提出“支持發展社區居家‘虛擬養老院’”，為虛擬養老院發展提供了重大發展契機。可以預見，虛擬養老院是我國未來養老的重要發展趨勢之一，研究“虛擬養老院”的含義、問題和創新路徑，具有重要現實意義。

現狀與反思：虛擬養老院發展中存在的問題

虛擬養老院被稱為“沒有圍墻的養老院”，是“居家養老+助老服務”，是一種居家養老的創新形式。最初的虛擬養老院只能通過電話呼叫的形式尋求幫助，近年來隨著互聯網、物聯網等智能技術的發展，虛擬養老院的實現載體得到拓展，依托智能網絡技術搭建起來的養老服務平臺成為主要形式。該平臺能通過政府引導、企業與社會養老機構參與，有效整合養老機構、社區服務中心、家政服務等養老資源。

虛擬養老院的建立是對養老服務供給“碎片化”的有效整合，現代化信息技術的運用顯著提高了養老服務效率，延長了服務輻射半徑。2007年，江蘇省蘇州市滄浪區率先提出“虛擬養老院”的概念，創立的“鄰里情”虛擬養老院正式運營，隨后甘肅省蘭州市、江蘇省張家港市積極探索，建立統一的區域養老信息服務平臺。當老年人有服務需求時，可以致電平臺，平臺安排企業員工上門服務。這種養老模式“大大降低了政府承擔養老責任所要付出的人均養老成本”，但當時因技術能力不足、企業市場和社會組織實力薄弱等問題，“虛擬養老院”并沒有形成一種有效的、廣泛運行的養老服務供給模式。從蘇州市滄浪區第一家虛擬養老院建立到現在已有十幾年，全國多地都開始試行虛擬養老院模式下的居家養老服務。經過十多年的經驗積累，我國虛擬養老院的運作規律總體可以概括為政府推動、市場化運作、信息化管理、專業化服務，呈現出服務群體擴大、服務內容多元、智能化特征凸顯等特點，但也面臨一系列瓶頸制約，難以形成良性循環。

一是服務類型較少，專業人才奇缺。根據《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》，居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、醫療康復、精神慰藉、法律服務等多項內容。但我國虛擬養老院的服務內容主要集中在老年人的生活照料和家政服務類，精神慰藉和法律維權等專業化的服務較為缺乏。作為虛擬養老院先行者的蘇州市滄浪區所提供的53項服務內容中，雖然已經包括了精神慰藉類服務，但在實踐中該類服務項目所占比例也很小。服務類型較少在另一方面也反映出平臺專業化人才的奇缺。相對其他行業而言，養老服務行業普遍存在專業人才匱乏，人員穩定性不足、流動性大等方面的問題。具體而言，日常生活照料類服務對工作人員的專業化水平要求較低，易于招聘，但精神慰藉、法律咨詢等服務需要擁有專業領域資質的社會工作者，養老服務行業由于工資待遇無吸引力、職業發展前景不明晰等問題，對專業化人才吸引力不夠，招聘困難。這一招聘難題直接導致了虛擬養老院人才結構不合理。進駐平臺的養老企業和社會組織工作人員由于缺乏專業系統的教育與培訓，僅能為老年人提供一些一般性、簡單的服務和護理，而不具備提供深層次、專業化養老服務內容的能力，由此導致專業化養老服務供給困難。社會工作者福利保障待遇差、職業地位和職業認同度低等現實原因，造成養老服務行業工作人員穩定性不足、流動性大。這樣就形成了虛擬養老院平臺無法吸引高層次人才進入，同時內部服務人員流動性大、人才流失嚴重的惡性循環。

二是部分服務利用率低，老年購買力不足。多項研究調查顯示，醫療照護是老年群體需求最高的服務項目。2013年國家層面就已經提出要積極推進醫療衛生與養老服務相結合，但在實踐中，助醫類服務在虛擬養老院中的使用頻率卻非常小。以武漢市武昌區綜合養老服務平臺（以下簡稱“武昌平臺”）為例，為進一步實現養老與就醫的對接，武昌平臺打造了醫養融合新模式，將全區18所社區衛生服務中心納入居家養老服務陣地，打造十分鐘醫療圈，并且面向老人開展全科家庭醫生簽約服務。在疫情期間，武昌平臺遵循“早期介入、全程參與、后期康復”的原則，堅持政府主導、社區運作、中醫組方、互聯網參與，打造了獨特的中醫疫情防控“武昌模式”。但從平臺統計數據來看，助醫類仍為目前武昌平臺上老年人使用頻率最少的服務，僅占服務總量的0.3%。另一方面，平臺提供的服務項目雖然多樣，但實際老年群體的購買力卻不足。虛擬養老院相關服務的使用依靠先進的信息技術手段和高科技產品，老年人隨著年齡的增長，其操作能力、認知水平會逐漸下降，老年群體在使用養老設備時會遇到操作困難、思想抵觸、消費意愿不高等諸多問題，產生消極的購買態度。

三是過度依賴政府購買，市場活力不足。目前，我國虛擬養老院的建設主要是由政府投資建設，政府購買服務。由于養老服務的投入與回報不匹配，供應商獲取的利潤較低，虛擬養老院還要依靠政府在多方面進行補貼扶持。供應商過分依賴政府資金補助導致他們之間缺乏有效競爭，提高服務質量的動力不足，市場機制作用難以充分發揮。我國社會組織普遍存在功能欠缺、資金來源不穩定等問題，參與居家養老服務不能很好地承擔相應的職責。從2013年起，政府陸續下發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府購買養老服務工作的通知》等多個推動政府購買居家養老服務的指導性文件，旨在培育社會力量參與養老服務，盤活養老服務市場，提高養老服務的質量和效率。然而，現實中出現過度依賴政府購買的現象，不僅無法激發社會力量發揮自身活力，無法促進養老服務市場健康發展，相反還加重了政府的財政負擔，讓尋租腐敗等問題有了生長的土壤，不利于實現政府職能的轉變。

四是服務質量評估機制不完善，政府監督管理不足。地方政府購買居家養老服務的實踐中，普遍存在監督失靈的現象。雖然虛擬養老院在我國已發展十幾年，有的地區嘗試建立了自己的質量評估機制，但目前政府還未建立統一的服務評估體系和監督評價機制，對于政府出資購買的服務質量和服務效果無法進行有效驗收。同時，政府僅在武昌平臺建設前期參與投資，并賦予運營商全權管理平臺業務的權力，未能在平臺運行過程中很好地發揮監督管理職能。這樣既無法對服務平臺和供應商起到有效的約束作用，又無法控制政府投入成本，還不利于居家養老服務標準化的管理。

創新路徑：虛擬養老院的轉型升級

為推動虛擬養老院可持續健康發展，針對虛擬養老院發展存在的問題，現提出以下建議：

第一，豐富服務內容，提供“老年友好型”產品服務。隨著新時代的發展，我國養老服務的重點開始從“物質養老”向“精神養老”傾斜。2013年我國頒布實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》多次強調要重視老年人精神需求。從國際經驗來看，美國將精神養老作為養老服務的重點納入到整個老年健康產業中，并且將精神養老細分為精神照料、身心保健、精神慰藉等多種類型，同時還擴充老年人精神養老服務的供給渠道。在我國虛擬養老院的建設中，服務平臺也應豐富養老服務類型的供給，重視精神慰藉類服務的提供。養老智能產品開發和平臺建設應當首先從顧客的角度出發，深入市場調研了解老年用戶對養老產品的使用偏好，簡化產品使用流程，設計老年用戶最易上手、最能接受的操作方式，開發“老年友好型”產品，為老年用戶提供量身打造的服務。同時，政府還需要加強老年群體信息技術教育扶持力度，在社區和老年大學開展相關課程，幫助老年人消除數字鴻溝。

第二，加強養老服務隊伍建設，擴大專業人才供給。豐富多樣的服務類型要有專業、充足的人才隊伍支持。虛擬養老院的建設需要大力培育專業化的社會工作者，讓他們提供心理慰藉等深層次關懷服務，提高養老服務質量，使老年群體健康、快樂地安度晚年。在人才供給方面，政府可以制定實施剩余勞動力激勵計劃和老年人資源動員計劃，將勞動力邊緣群體和老年人群體引入虛擬養老院人才的建設中來。例如，我國香港就鼓勵老年人參與到安老服務中，以擴大養老服務供給群體。在人才激勵方面，政府要探索建立護理崗位補貼制度，提升養老服務從業人員的薪酬競爭力和吸引力。在人才培養方面，要著眼于養老服務人員的專業性，加強高層次人才的培育，從在校教育和社會教育兩方面著手，一方面建立高校本碩人才的系統化培養體系，另一方面加強從業人員技能和崗位培訓，為他們提供免費的進修學習，提升和拓展從業人員的專業技能。

第三，建立公平競爭機制，激發市場與社會活力。2016年國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》明確提出，要“進一步降低準入門檻，營造公平競爭環境，積極引導社會資本進入養老服務業，推動公辦養老機構改革，充分激發各類市場主體活力”。政府只有發揮市場的決定性作用，才能真正掌握虛擬養老院服務的供求關系和更好地進行資源配置。政府應鼓勵多元化的市場組織和社會組織加入虛擬養老院建設序列，在達到一定數量規模后，通過各種獎勵政策引導各市場組織和社會組織參與競標，營造公平和具有競爭性的市場氛圍，讓老年人根據自己的需求選擇適合自己的養老服務。除此之外，政府可以利用各方面的扶持資金鼓勵社會資本融入到虛擬養老院建設中去，依托民營企業和社會組織，推進養老服務社會化，在競爭當中提升虛擬養老院服務供給的質量，激發市場和社會的活力，促進虛擬養老院的可持續健康發展。

第四，完善養老服務質量評估體系，加強政府監督管理職能。養老服務質量評估體系及其評估機制的建立和不斷完善，是推動虛擬養老院持續發展的重要保證。2011年，蘭州市城關區虛擬養老院作為我國第一家通過“三標認證”的政府虛擬養老機構，通過了上海質量審核中心的認證審核。“三標認證”的通過，標志著城關區虛擬養老院提供的養老服務能滿足相關法律法規的要求，同時，服務質量管理、環境管理、職業健康安全管理三方面的管理規范符合國際認證標準。養老服務質量的評估不僅能保證老年人獲得優質的服務，同時也有助于相關政府部門對購買的養老服務進行有效監管。在多元化合作治理的政策網絡中，政府需要扮演好“元治理”的角色，積極發揮自己的監督管理職能，將市場組織、社會組織、公民等納入到評估體系中，探索建立科學完善的質量評估機制。